论中国海外利益

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论中国海外利益

2009-12-3 1:01:00 作者：苏长和

国拥有的外国政府国债。第四，中国在海外拥有具备合约法律效力的巨大商品市场和原料基地。第五，对外投资迅速增长使中国在海外拥有的企业股份和合约项目显著增加，这些直接权益对于中国的海外资产增值和国内利税增长关系重大。第六，中国在公海、外太空、极地等开展的符合相关国际法的科学考察或者商业利用项目。[9]

　　二、走向全球性国家进程中的中国海外利益保护

　　中国海外利益的广泛出现、大量延伸和急剧增长是改革开放的一个必然结果，反映了中国与国际体系高水平的互动。日益增加的海外利益是中国维持与国际体系合作关系的重要利益纽带，也是中国坚定不移地推行改革开放战略、通过与国际体系紧密互动方式实现社会主义现代化建设道路的重要环节。海外利益的增加促进了国家管理职能范围的扩大，增加了中国能动于国际体系和向全球性国家转变[10]的机会。

　　海外利益有核心海外利益、重要海外利益和边缘海外利益之分， [11]作为国家利益在全球化时代的新形式，海外利益的实现和维护方式及程度既涉及中国与国际体系的关系，也涉及国内体系稳定和公民福利改进。从最近十几年中国的内政外交实践看，海外利益维护和保护已经成为中国与国际社会打交道中的一项重大议题。

　　(一)在与国际体系互动中提高海外利益保护能力

　　首先，在与国际体系互动中提高海外利益保护能力，需要认识到海外利益的属性。在全球化时代，各国海外利益存在共享性、互补性和共存性。海外利益产生于交换，而不是单向的占有。一个国家，如果不能保护好别国在其境内的合法海外利益，那么它也很难要求其海外利益受到相关国国内法律的保护。以知识产权为例，由于执法不力以及地方保护主义，外国企业在华知识产权保护一直成为中国外交谈判中的头疼问题。姑且不论知识产权争论背后的政治动机，就知识产权在创新型国家中的显要地位而言，只有保护知识产权，才能保证创新的动力和活力，而保护外国企业在中国的知识产权海外利益，其实也是保护中国企业将来在海外的知识产权利益。因为，现在中国在全球专利申请量上正在直逼美国和日本，而且在东南亚国家已经出现越来越多侵犯中国知识产权的事例，相信在不久的将来，知识产权也会成为中国海外利益的重要部分。所以，对于这类具有分享性、互补性、共存性的海外利益，中国需要有开放大国的胸襟，强化国内保障和国际合作意识，培育和扩大与其他国家共享性的利益，不能为短期利益所左右。中国在过去的30年中成为全球商业投资的首选地之一，主要原因在于中国政府和法律提供了可信的预期，并在现实中较好地保护了外国法人在中国的合法海外利益。

　　其次，在国际互动中提高海外利益保护能力，还必须学会与国际制度打交道，积极参与国际制度建制、转制、改制进程。海外利益的合约属性是通过国际制度表现出来的，换句话说，制度在很大程度上界定了各国海外利益的范围、实现手段和保护程序。现今大部分国际制度是由西方国家在过去几百年外交实践中形成的，这些制度一方面对维持世界秩序有一定的意义，但是，就制度安排、问题的选择性解决、利益分配方向、议程设置方式、代表性范围、监管和执行能力等方面看，它们与世界大部分国家所希望的目标还存在相当的距离;而且，不合理的国际制度会成为中国海外利益维护的结构性障碍，甚至损害到中国海外利益。因此，加强国际制度建设，对海外利益维护至关重要。第一，需要在还没有完成建制的新兴问题领域(如环境保护) 、高水平合作日益凸显的领域(如地区及次地区经济合作)或者制度形成具有较强预期的领域(如货币互换协定和人民币国际化) ，主动介入到制度建设进程中。第二，通过财政外交和国际公务员能力培训，提高中国在已参与国际制度中的影响权重，加强议程设置、程序运用和集体行动动员能力。第三，抓住当前国际制度调整的机遇，利用国际组织、国际规则修订(如新近金融秩序改革)的机会，参与国际立法立规，推动不合理国际制度的转制和改制工作。第四，注重供应与国家财政能力相符合的地区和全球公共产品，包括增加对国际组织的财政贡献、官方对外援助、维持和平以处理其他全球公共问题等。财政外交是中国国际责任的一部分，中国作为一个拥有全球关切的大国，其财政除了用于提供国内公共产品以外，还有必要投入到地区和国际公共产品供给上。

　　(二)与海外利益保护有关的国内措施

　　能力是指“将自身意志转化为现实的能力，即国家实际实现的干预程度与国家希望达到的干预范围”。[12] 全球性国家的国家能力，除了合法性、社会控制和有效经济干预能力以外，还应该包括外交能力，也即动员国内外资源，为国家生存和发展创造更好的国际环境的能力。[13] 1994年实行分税制以后，中央政府的财政汲取能力大幅度上升，改变了改革开放后一度出现的“弱中央- 强地方”财政模式， [14]尽管有人担忧现在中央财政收入过高、地方财政收入相对降低，但是，从国家建设的长远战略角度看，现在中央政府能力相对地方政府能力不是太强，而是应该更强。地方保护主义、部门分割、税费改革不彻底、法院在财政上和银行在人事上对地方政府的依赖，使国家宏观调控效果大打折扣，不利于中央政府强有力地执行干预政策。此为国家国内社会经济控制能力，在此不做赘述。从与海外利益保护相关的国家外交能力来说，以下四个问题值得注意:

　　第一，中国是社会主义国家，国家经济体制特征是公有制为主体、多种所有制互相补充和促进。坚持公有制主体地位以及国家对特大型企业的所有权控制，不仅对国内宏观调控，而且对国家大外交的统筹和协调，也极为必要。大型国有企业是中国海外投资的主体，是国家经济外交的支柱。近期中国海外投资碰到一些挫折，一种观点认为，如果民营企业而非国有企业实施海外收购，阻碍就会更小。此言非也。问题不在于收购企业的所有制结构上，而在于一些国家仍持有深深的冷战思维。社会主义公有制以及政治制度的优点在于国家能够控制大型企业的经营活动，使其海外经营服从于国家和平发展的大战略;而在资本主义国家，大型企业及其利益集团能够左右国家政治生活，它们一旦与政治权力和军事力量结盟，经常为了公司海外利益而大打出手的事例不胜枚举。当然，我们也需要警惕少数大型垄断企业在海外为扩大其自身私利而损害国家长远利益布局的行为;至于大型垄断企业以自己利益绑架国家利益的行为，则更应警惕。作为社会主义国家，海外利益是中国国家利益的一部分，外交能力为国家利益大局服务，绝不能为少数大型垄断企业的私利而打乱国家发展的整体大局。

　　第二，逐步扩大与国力和国际责任相称的、与经济增长相适应的、与海外利益保护所需要的军事能力。在既竞争又合作的国际体系中，强有力的军事力量是维护社会主义中国“国家主权、安全、领土完整和发展利益”[15]的基础。海外利益也是国家发展进程中出现的新型利益，可以预见，海外利益扩大会慢慢带来中国的国防转型。当然，中国奉行防御性国防政策，海外利益保护需要更多地在多边安全合作框架下展开，例如，联合国集体安全机制、上海合作组织、东盟地区论坛等机制。[16] 值得注意的是，海外利益与越来越多的非传统安全议题相互交叉在一起，使这类议题处于模糊地带，很难以强制手段解决，因此，总的来说，中国海外利益保护应该强调通过外交、经济、社会沟通等非军事的手段。

　　第三，海外利益管理需要国内跨部门协调和沟通。鉴于现代社会中交叉性议题越来越多，大国政府机构改革的一个趋势是加强跨部门协调和沟通。如前所述，一方面，中央政府职能部门以及地方政府，已经越来越多地卷入到与外部世界的关系中;另一方面，随着全球公共问题的增加，国家海外利益涉及的部门、产业、公民群体不断扩大，外交机构处理的事务远远超过传统外交定义，外交部门现在遇见大问题显得太小，遇见小问题显得太大。在国家大外事、大外交理念下，外交部门职权和范围亟待扩大、加强，国家需要将其他政府机构涉外部门与外交部进行调整、合并、统一，提高外交能力的机构基础，适应海外利益管理以及走向全球性国家的内在需要。

　　第四，除了上述三个与外交能力有关的措施以外，加强和完善与海外利益保护有关的国内立法也非常必要。随着海外利益和境内利益的交错，国际法的域内规范效应越来越明显，例如，为了保护外国法人在中国的海外利益，中国一些国内法就做过重大调整和改变。但是中国国内法同样对可能危及海外利益和境内利益的域外主体和行为进行规范。例如，中国《反垄断法》第二条规定:“中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的适用本法。”尽管此法域外适用的法律效力不能通过中国司法和执法机构去境外强制执行，但是，它为政府间合作处理海外利益纠纷提供了谈判的筹码，也提醒国内其他涉及海外利益事项的立法时，多一点全球性的眼光。更为重要的是，我们要用长远眼光看待国内立法的国际效应问题。随着中国在国际制度中建制能力的增强，过去国内立法部分受动于国际法的一边倒的现象，会被国内立法逐渐能动于国际法的情况所改变，因此，中国的立法精神影响国际制度设计，绝非没有可能。

　　三、海外利益保护的一些理论和中国模式问题

　　急剧延伸的中国海外利益是中国国内政治和对外关系遇见的前所未有的课题，中国外交需要保护中国通过全球联系产生的那些在主权管辖范围之外的海外利益，包括中国公民、法人在海外的人身和财产安全以及保护中国对外投资合约的执行。其必将对中国外交理论和实践产生深刻的影响。以下就一些海外利益、中国外交理论与海外利益保护的中国模式等问题，请教于方家。

　　(一)海外利益与国家主权

　　参与国际体系使中国的国家行动自由获得扩大，海外利益的增加，为中国能动于国际体系创造了巨大机会。在海外利益扩大、维护过程中，国家主权的外延获得了新的延伸。海外利益的主权属性有其特殊性:第一，海外利益属于国家利益的一部分，国家拥有处置、管理海外利益的主权，但是拥有这种主权并不意味着国家具有绝对行动自由，它需要在国际法适用的限制范围内进行，否则，各国以自己的判断不受限制地各行其是，国际秩序就会混乱。第二，在全球化时代，各国海外利益大多存在共存性、共享性，实际上，国际交换和国际合作是建立在海外利益这个属性的基础上的。例如，在中国的计划经济时代，国家经济主权意味着国家对市场和经济活动的全面控制，经济特区中存在的外国企业的“海外利益”，被一些人认为是“出卖国家主权”。正如有的学者所指出的，这是一种僵化教条的主权观， [17]按照这种观点，我们无法理解拓展到其他国家的中国海外利益，也无法在“走出去”过程中更多地实现中国的海外利益。第三，各国海外利益的维护促使国家主权多了合作、共容的成分，少了排他和竞争的成分。例如，在维护海外利益的多边安全合作中，各国行动自由的主权就是被部分地分享的，通过集体机构共同行使主权。

　　在全球相互依赖状态下，各国境外利益很大部分是重叠共存的，这部分利益很难通过单方的国内集体决策来实施管理，更多的时候是置于多边集体决策机构下管理的。在这种情况下，各国就需要在同意的前提下，将相关行政主权部分转移到更高的多边集体行动组织中。为了应付国际上侵害各国海外利益现象的增加，跨政府沟通和全球行政管理的重要性日益上升，各国在多边集体行动组织中部分分享行政主权，以促进国际合作，已是越来越强的一种趋势，这不是主权的被侵蚀，而是国家主权活动范围的延伸和扩大。因此海外利益的出现为中国国家主权活动范围的扩大创造了更多的机会，中国应以开放、积极的主权观介入海外利益实现和保护的过程中。

　　(二)海外利益与不干涉原则

　　由于海外利益存在于境外，在他国主权管辖的地理范围内，在其受到现实威胁时予以保护，弄得不好会落得“干涉主义”的名声。外交史中许多纠纷都是由于海外利益保护方式不妥而引起的。一些强权国家在海外利益保护中更倾向并热衷于使用武力，或者改造他国社会制度，进而干涉内政。

　　中国在对外关系中历来坚持“不干涉原则&r

责任编辑：天朝

文章来源：《世界经济与政治》2009年第8期

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