今年“两会”开幕期间的3月8日，韩国国会电视台就中国“国会”问题对我作了一次采访，内容是中国国会史及当今“两会”的性质。我对中国执政当局对“两会”机制越来越重视表示了肯定，认为是中国政治民主化进程的明显进步。然而，中国“两会”是“国会”吗?“全国人大”的“国会”地位得到官方肯定，外国国会代表团来访，我国对应也由人大委员长接待，但官方并不承认“政协”的“国会”地位，只是“有中国特色”的“统一战线”组织。外国人把中国“政协”、“人大”比附为国会上院和下院，或曰参议院、众议院，看来只是一厢情愿。笼统地把中国“两会”视为“国会”，看来并不符合实际。
一 清末民初形形色色的国会代议机构
众所周知，国会即代议制议院，最初产生于十三世纪的英国，经过几百年的发展，现在已成为世界范围内民主政治的核心制度。中共自建党建政以来从未否定国会代议制，宪法明确规定“人民代表大会是最高权力机关”，是中华人民共和国“根本性”制度。国民党和北洋军阀政府也不否定国会，为泡制应付形形色色的国会，历届政府费了不少周折，伤透了脑筋。
国会是清末从西方移植而来，清末新政改革至1906年7月下诏“仿行宪政”，一年后即命筹设资政院和各省谘议局，1908年8月颁布《钦定宪法大纲》，预备九年后召开国会。至1910年10月资政院开院，但只是国会的前身或曰刍型，立宪派发动了三次大规模的要求“速开国会”的请愿运动，迫使清廷缩短预备立宪期，改于1913年召开正式的国会。然而未及一年辛亥革命起，清朝被推翻。独立各省都督府代表联合会很快投票选举了临时大总统，审议通过了政府“组织法”，组织了南京临时政府，后改称民国临时参议院，制定了《临时约法》，中国自此终于有了国会!
民初正式的国会有参议院、众议院，两院议员通过选举产生，议会党团也随之出现，议员们纵横捭阖，参政议政，后在北京天坛议定正式宪法草案。但国会却始终被权势人物玩弄于股掌，国会立法权、监督权不被尊重，法治始终玩不过人治，枪杆子说话才算数。这就使国会、宪法成为政治花瓶，徒具其表成为摆设，难以真正发挥政治效用，议会民主制始终难以歩入正轨。
第一届国会第一期常会被袁世凯取缔，国民党议员被追缴证书，后进步党议员也被遣散。袁世凯组织一个御用的“政治会议”取代国会，隨意“造法”甚至宪法，将旧约法改成新约法，强奸民意，直到把自己送上“洪宪”皇帝宝座。洪大的宪政也不能没有国会作陪衬，袁大头于是改两院制为一院制，设“参政院”作为“咨询”机关，以“国民代表大会总代表”的名义来拥戴自己当中华皇帝。
1916年6月老袁死后，其御用的参政院被取缔，被他解散的旧议员们又回来了。第一届国会恢复后开第二期常会，“袁记约法”被取消，恢复了《临时约法》，议员们按照对约法的态度分为“商榷系”和“研究系”，修订新宪法“天坛宪草”。此时的国会议员可谓意气风发，1917年5月19日就“参加欧战”问题以近2/3的多数票对段祺瑞内阁提出了不信任案。然而貌似“忠厚”的弱势总统黎元洪，在“府院之争”中斗不过强势的内阁总理段祺瑞，在免去段职务后召“辫帅”张勋入京调停，不久莫名其妙地下令解散国会，以致又演出了一出帝制复辟的闹剧。
段祺瑞讨平叛逆“再造共和”，攒足了人气，于是将旧国会一脚踢开，按自己的意愿重组新国会，人称“安福国会”。第二届国会当然驯服多了，段于是废弃《临时约法》，加入协约国对德宣战，孙中山则在德国人的资助下号召旧国会议员南下广州进行“护法”斗争。然而，护法的中山先生并不按法治原则办事，南下议员不足法定人数，孙就召开“非常国会”，选举自己当“非常大总统”，后来又当“正式大总统”。众所周知，孙所谓“护法”是护《临时约法》，即以民元约法为代表的民国法统，然而旧约法明确规定政府体制是内阁制，总统要受内阁制约。这样规定据说当时是为了制约袁世凯，然袁去孙来，孙自己当总统就得说话算数了，如此明显的非法之举连蒋介石都私下加以劝阻，陈炯明更不买孙中山的帐，公开反叛驱赶孙大炮，护法非常国会最后作鸟兽散。
国会议员本有任期，届时改选，但1913年选出的第一届国会似乎青春常在。1920年直皖战争吴佩孚打败段祺瑞，废止了安福国会，为承续民国法统恢复了《临时约法》和旧国会，广州“非常国会”的议长吴景濂也被拉回北京。22年10月召开一届国会三期常会，一年后给任期早已届满的“万年国会”过期议员每人发5千元“薪金”，选出曹琨为民国总统，并通过正式的民国宪法，却不为社会各界承认。此时的老油子议员多成政客，依附于权力被戏称为“猪仔议员”，国会称“猪仔国会”。
1924年10月直系被推倒，国会不再被权势人物看重。杀回广州的孙中山已干脆自称“大元帅”，北洋军阀最后掌门人张作霖也自称“大元帅”，南北政府都不要国会，不要宪法，最后都归于赤裸裸的军事独裁。
民国国会形形色色，无论新旧或“新新”，正式或御用，均未能上轨道，倒是非正式的南京临时参议院、北京临时参议院有些民主的气息，如议定国旗时临时大总统孙中山属意的青天白日旗被否定，立宪派制定的五色旗得到批准，以示“五族共和”，说明初开的临时参议院尚有独立性。但独立国会存在的时间太短，后来就每况愈下。以往宪政史家讲论中国国会，总是从民元始，忽略了清末资政院的存在。的确，资政院并非正式国会，其定义为民意机关，是国会的前身，不具立法权。但资政院议员模仿欧美国会，也开得有声有色，较之民国形形色色的国会并不逊色。1910年10月，作为“开议院基础”的资政院在京开第一次常年会，议员200人一半民选，一半钦定，他们配合院外立宪派发动的三次大规模国会请愿运动，议员全体作出要求“速开国会”的决议。钦定议员并未秉承“上”意，年底又与民选议员一起弹劾首席军机大臣庆亲王奕劻“尸位旷官”，在政坛刮起巨大波澜，连旁听的外国记者也交口称赞。这种事即使现在也难以做到，较之民国正式国会其独立性也不算输，议事规程事事在理。所以我认为中国之有国会应自此始，距今正好整整一百年，百年国会尤值得纪念与反思。
二 “以俄为师”和党国代表大会
1924年无疑是中国国会史上的转折年，其标志事件是国民党第一次全国代表大会的召开，一而再的失败和政治乱局使中山先生对欧美国会那一套丧失了信心，转而提出“以俄为师”。
当时还顾眷国会宪法的权势人物只有吴佩孚，提出“护宪救国”，但无人理睬。而许多割据一方的军阀如孙传芳、阎锡山、唐继尧、赵恒惕、刘存厚、周荫人、张宗昌等，其实早年都曾参加同盟会和革命军，曾是孙中山的同志和部下，这时对孙早已是翻脸不认。孙中山在穷途末路之际苏俄代表找上门来，使之“柳暗花明又一村”。苏联放弃对呼喊过“劳工神圣”的“革命将军”吴佩孚的支持，选择支持孙中山，自有其深意。国民党不再模仿欧美，而是按苏联布尔什维克模式进行了改组，党有了自己的全国代表大会，严密了组织。且“党在国上”，即国民党在国会之上，在政府之上，“以党建国，以党治国”，以党的代表大会取代国会，以党纲取代宪法，进行国民革命，党的领袖才是革命权力的核心。
孙中山终于摆脱了国会的约束，可以自己说了算，惜天不借以年，不久逝世。在苏联军事援助下，国民党北伐成功扫灭北洋军阀，1928年南京国民政府表面上统一了中国，同时也已“清党分共”。虽然提出“反共抗俄”，但国民党并未摒弃苏联党政组织模式，没有放弃“党在国上，以党治国”，反而有所强化。孙中山临死时在北京为抵制段祺瑞的“善后会议”而呼吁召开的“国民会议”，即使在国民党掌权后也未如期召开，可见“国民会议”也是虚晃一枪，光说不练。
但是国民党还是另有一套自己的理论策略，即孙中山的“五权宪法”、“三序方略”。革命既分军政、训政、宪政三个阶段，军政时期以党建国，训政时期以党治国，这两个时期都是“党在国上”;宪政时期才“还政于民”，才“党在国下”，才行宪召开国民代表大会。1929年国民党“三大”宣布“训政”开始，国民政府改行“五院制”，但仅是一个花架子，立法院实际上听命于党并无独立立法权。
所谓训政是孙中山认为中国国民素质低下，尚无能力实行宪政，“知难行易”，需要国民党进行训导，实行党治。国民党发布《训政纲领》，后发布《训政时期约法》，公然以党纲取代宪法，以“总理遗教”对全国推行“党化教育”。对此，“人权派”自由知识分子胡适、罗隆基等进行了抗争驳斥，罗隆基并点明孙中山国民党这一套就是从苏联学来的!由于对“总理遗教”党治约法的理解不同，国民党内部实力派对核心领导并不买帐，出现派系林立和分裂，蒋介石也三次下野三起三落，使训政一训就训了几十年。但国民党始终没有否定国会，而是不定期地拖延国会的召开。
国共两党的老师苏共也不否定国会，苏联自建立始就有自己的国会----苏维埃，列宁提出“一切权力归苏维埃”。后苏联也颁布了宪法，国会有联盟院、民族院。然而苏联国会自始至终没有独立性，苏联不搞三权分立，而是“议行合一”，苏维埃国会始终在布尔什维克党掌控下开会，孙中山先生对此概括得十分精准，即“党在国上”，党代会的重要性远远超过国会。国共两党既都移植了苏联党政模式，“党在国(会之)上”，真正的最高决策立法在党代会，在中政会或政治局，国会徒具形式。
孙中山设想的训政时期为六年，故1932年国民党四届三中全会决议，将于1935年召开国民大会并议定宪法，此前先开“国民参政会”，有如清朝在立宪前先来个“预备”。然而由于艰难的时局，直到抗战才于1938年开办了“国民参政会”，其性质有些像清末资政院，国民党为容纳各党各派群策群力
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