按照民初的《中华民国临时约法》确定的宪政体制，中国传统的以行政权为中心（行政集权）的政府权力体制开始向以立法权为中心的责任内阁制转换，政治生活因此出现了全新的内涵和外在表现形式。在经历了这种以立法权为中心的短暂的激进自由主义宪政试验以后，民国的各种社会政治矛盾开始出现：地方与中央政府的离心力越来越大，中央政府越来越严重的财政危机是这种离心力的测量仪；频繁的内阁更迭带来的是政局的动荡；议会政治乍始显现出来的参与扩大与社会表面的失序、腐败等等。人们开始呼吁重建王权崩溃后的社会政治权威和社会秩序，在社会深层滚动的是专制保守主义和威权主义的政治潜流，激进自由主义宪政试验带来的宪政化与民主化的齐头并进与重建政治权威和社会秩序的需求产生冲撞，而《临时约法》的实行及责任内阁制的推行带来的宪政危机则成为当时社会政治危机的综合反映。

　　在这场史无前例的宪政危机中，原来潜藏于社会各阶层之中的专制保守主义与赞成集权的威权主义结合，形成巨大的反宪政化高潮，以军阀主义为特征的军权政治开始在中国社会登场。

　　一、军权政治的兴起

　　中国宪政化过程中出现的军权政治的特点是：掌握政治权力的是军阀，这些军阀至少在形式上不否定宪法的最高性及宪政体制的权威性，但在实质上则奉行以强权和实力作为政治游戏的最高规则。如果简单回顾一下，便可以发现，在民国一系列的宪政危机中，几乎都有军阀政治的影子。

　　清末政治危机达到顶点时，1911年10月27日，陆军第二十军统制张绍曾、陆军第二混成协统领兰天蔚等向清廷奏称：“今日军民所仰要求者，惟在改革政体而已。”并提出以英式君主立宪为蓝图的12条政纲。11月1日，张绍曾再上一折，宣称以兵力为改定宪法之最后手段，再次要求组织责任内阁、取消宪法大纲，由议会制定宪法。这是近代中国宪政化进程开始后，士兵开始与宪政打交道的第一起事件。

　　在由君主制向共和制迈进和南北议和的过程中，袁世凯的北洋军事集团正式介入政治事务。作为对革命党人和清帝退位施加压力的方式之一（或许是唯一的压力），北洋军事集团先是赞成君主制，然后力主共和。1912年孙中山在南京就任临时大总统的当天，袁的部将冯国璋、段祺瑞等40人电请内阁代表，主张维持君主立宪，反对共和政体，以期对南北议和施加压力。

　　1912年1月26日，北洋集团发起“请愿共和”：段祺瑞率领前线北洋将领46人联名电奏朝廷，要求“明降谕旨，宣示中外，立定共和政体以现在内阁及国务大臣等暂时代表政府，担任条约国债及交涉未完各事项。”[1]

　　民国初年，在政治资源的掌握上，袁世凯主要控制的是传统的官僚政治资源和军事资源，加上列强对袁世凯的“好感”。而新生的共和民主体制下的政治资源几乎都控制在同盟会和国民党手里。显然，责任内阁制是新事务，它的实行对袁世凯利用传统官僚政治资源形成了极大制约，因此，袁世凯手里的最大政治资源就剩下了军事资源和外国人资源这两大资源。

　　政治资源如此分配为袁世凯推进军权政治提供了有利条件。当共和民主体制下的宪政危机达到一定程度时，袁世凯所能利用的资源只能是军事资源和外国人资源。军权政治就是在这种背景下逐渐成长的。从军权政治的最初产生看，军权政治借助了地方主义这一催化剂。当作为民国“位高权轻”的大总统袁世凯在中央政治斗争中处于劣势或斗争陷入僵局时，政治游戏的结束往往不是通过程序、协商或妥协解决，而是由袁世凯指使或怂恿地方军阀出面打破僵局。因此，民国的军权政治开始形成的时候显现出来的典型特征是：地方主义与军阀主义的结合，以地方政府军阀包围北京中央政府。这种局面直到袁世凯制定《中华民国约法》后才略有改变，但军权政治初期滋长起来的军阀主义和地方主义已成尾大不掉之势，袁世凯在世时的威权统治不仅未能消除地方主义与军阀主义结合这一毒瘤，反而导致了袁世凯这一强人消失以后，中国社会政治的持续动荡和混乱。

　　在宪政化进程进入民权时期后，民权政治就与军权政治同台竞技，只是在激进自由主义宪政试验时期，民权政治是主流而已。在这个时期，袁世凯对军人干政不管真假，倒是斥责了一番。情况很快就发生了变化。王芝祥事件引发的唐绍仪内阁的倒台就是地方军阀的作品。

　　唐绍仪内阁后，陆征祥第一次提出的内阁名单被同盟会和统一共和党否决，1912年7月26日第二次投票时，段祺瑞领军警至参议院，名曰监督政党，开创了议员在刺刀下生存的先例[2]。

　　在袁世凯建立以总统制为代表的行政集权体制的过程中，几乎所有的重大步骤都是通过军阀力量的推动完成的。

　　1913年4月的善后大借款在府院形成僵局时，1913年5月30日，黎元洪会同17行省（国民党控制4省除外）都督及热河都统熊希龄致电国会，要求国会承认袁世凯的大借款。为了使袁世凯早日成为正式总统，黎元洪联合直、鲁、豫、黑、陕、甘、浙、川、黔、滇、桂、闽及新疆等省都督致电国会，要求先选总统，后定宪法。

　　袁世凯直接利用军阀干政则是在国会起草《中华民国宪法》的过程中。在经过一系列的方式干涉立宪无效后，1913年10月25日，袁世凯直接通电各省都督、民政长，要他们对《天坛宪法草案》逐条讨论（按照《临时约法》，袁世凯无权介入立宪）浙江朱瑞和居映光回电说：“吾国现状非有强有力之政府，必不足以振兴内治，抵御外侮。欲有强有力之政府，则断不可使行政权横受国会束缚。”河南张镇芳认为天坛宪法草案是“暴民专制之宪法。”湖南汤芗铭认为：“以行政一部为国会附属品，必致国亡种灭。”此外，广东龙济光、江西李纯、广西陆荣廷、云南唐继尧、贵州刘显世、湖北黎元洪等数十人回电，反对宪法草案和国会、宪法起草委员会，直至要求解散国民党[3]。政治会议成立后，19省都督提出要求解散国会案。

　　安徽都督倪嗣冲于1914年1月24日首先通电各省，倡议修改约法。实行总统制，各省响应。江苏都督冯国璋甚至说：“应于世界上总统、总理之外，别创一格，总统有权则取美（国），解散国会则取法（国），使大总统以无限全能展其抱负。”四川胡景伊等也表示响应[4]。

　　帝制运动中，1915年8月15日，段芝贵等发起召开“特开军警大会”，参加者都为北洋军警要人。雷震春、江朝中、张怀芝、吴炳湘等人大搞赞成君主制的签名。最著名的是所谓的1915年9月2日的19将军联名劝进电。

　　袁世凯时代兴起的军权政治的后果是：在袁世凯之后，一直到1928年张作霖的安福军政府倒台之前，中央政府一直控制在袁世凯培养起来的北洋集团各派军阀手里。直奉皖三大军阀势力主宰了中国政治和宪政的命运，军阀在中国立宪过程中呼风唤雨。军阀们或者在权力幕后，或者直接在权力舞台发号施令，其政权的共同特征是：各种政权的存在都必须以军事实力为后盾，其存在时间的长短取决于其军事实力的强弱。

　　二、以军权政治为基础的行政集权体制的建立

　　民权时期的宪政体制是以政党政治－责任内阁制－国会－《临时约法》构筑以来的以立法权为中心宪政体制链条。在袁世凯走向军权政治的过程中，其最初的策略是从遏制政党政治开始的。在陆征祥组阁期间，袁世凯就明示了其对宋教仁为代表的同盟会提出的组织完全政党式的责任内阁制的反对。在国民党明显要取得国会选举胜利，政党内阁行将出现时，袁世凯暗杀了国民党中主张政党内阁的核心人物宋教仁。宋氏是在国民党选举胜利后具有极大可能性出任内阁总理的人选。

　　1913年3月20日，宋教仁被暗杀是袁世凯决心遏制激进自由主义宪政试验的宣言书，是他对民权时期宪政体制宣战的开始，尽管当时袁世凯对暗杀宋教仁未敢公开承认。但一系列的证据足以表明袁世凯与暗杀宋教仁有关。这一暗杀事件使民权时期的宪政化进程开始出现了转折。民国政治已经驶离了正常轨道，政治游戏已经开始不在规则范围以内。这一举动包含着袁对民国初期已有的宪政成果的基本否定。虽然从形式上看，袁杀害宋教仁是为了遏制大选中的国民党的力量，尽量使国民党少赢得国会中的议席。对袁世凯来说，民权时期的激进自由主义宪政试验已经使他不耐烦了，其思想深处占主导地位的保守主义和反动性开始明显表现出来。从此以后，袁世凯对宪政和宪法的取舍将以最大的功利主义原则对待：按照自己的需求决定宪法的取舍。宋教仁被杀害时，政党政治及议会政治仍然在实践之中，约法也有其表面的神圣性，但此时民国政治的运作已经基本不在宪政的原则和程序之中运作了。如果说暗杀宋教仁标志民国政治脱离宪政轨道还是潜在的话，1913年4月27日最终成立的善后大借款则再次将这种非程序性政治游戏上升到公开程度。它彻底破坏了民国宪政确定的分权制衡体制。国民党人中激进和温和两翼都无法忍受。

　　二次革命又正中袁世凯下怀，从而促使军权政治全面登台。二次革命失败后，不仅军权政治全面上台，而且袁世凯还获得了空前的“合法性”权威，摧毁民权时期宪政化的全部成果就是在这以后很快完成的。

　　在奉行保守自由主义和威权政治的进步党人的帮助下，袁世凯在宪法未制定的情况下，成为中华民国正式总统。随即袁世凯开始摧毁《临时约法》留下的责任内阁制，建立以总统为中心的行政集权体制。在袁世凯反对《天坛宪法草案》的通电中，袁世凯将责任内阁制描述为：“闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多……。综其流弊，将使行政一部仅为国会所属品，直是消灭行政独立之权。近来各省议员掣肘行政，已成习惯，倘再令照国会专制办法，将尽天下之文武官吏皆附属于百十议员之下，是无政府也！”[5]他不顾国会正在起草《中华民国宪法》的事实，向国会提出《增修约法案》，意欲先行扩大总统权力，但被国会拒绝。

　　1913年1月25日，袁世凯开始利用地方军阀向继承《临时约法》责任内阁制传统的正在制定中的《中华民国宪法》发起了攻击。一时地方军阀对责任内阁制和宪法草案群起攻之，并连带到国民党及国会的生存问题。11月4日，袁世凯宣布国民党是叛逆组织，下令解散国民党，取消国民党议员资格，11月10日，国会因无法定人数，宣布自行解散，同日，宪法起草委员会因不足法定人数，自行解散。1913年11月12日，袁发布命令解除了所有各省国民党议员的资格（一种于法无据的总统行政行为），各省议会陷于瘫痪。1914年1月10日，袁世凯根据政治会议决议，下令停止全体国会议员职务，正式取消中华民国国会。1914年2月3日，袁世凯下令各省民政长将各级自治会立即停办。28日，以“统一国家不应有此庞大地方议会”为由，下令将“各省议会一律解散，所有一切事宜，由各省行政长官力负完全责任。”[6]这样，在1914年袁摧毁了从中央到地方的所有的民选议会，从清末以来初具雏形，民初活跃于道县以及县以下的行政单位的地区议会统统被解散，同时，在清末最后两年的组织巨变中发挥重要作用的省议会也统统被撤销。（在袁世凯解散中华民国国会后，《袁记约法》虽然规定设立一院制的立法院作为国会，但袁以自己任命的咨询机构——参政院代行立法院职能，直致袁世凯死的时候，立法院都未建立起来。1916年2月28日，在一片讨袁称帝之声中，袁世凯开始大谈立法院的重要性，并命令1916年5月1日召开立法院。）

　　在国民党及中华民国国会消灭以后，激进自由主义宪政试验的最后成果是《临时约法》及其规定的责任内阁制，而《临时约法》规定的责任内阁制是袁世凯最痛恨的政府体制，消灭国民党和取消国会实际上是为了改变责任内阁制。袁世凯对宪政的践踏固然有许多因素，但问题之一是临时约法选择的第三共和法国式宪政体制存在问题。这种宪政体制选择上的失当是引发民国宪政系列危机的主要因素之一。袁世凯及其北洋军阀政客对约法的攻击也主要集中在这一点上。

　　国民党成立后，黄兴拉拢袁世凯和杨度入党。袁世凯对杨度说：“假如他们不坚持责任内阁制，我也可以做革命党，你也可以

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责任编辑： 走向蔚蓝

文章来源： 《战略与管理》2000年第6期